光伏用地政策正面臨愈發嚴峻的形勢。

進入“十四五”之后，隨著18億畝耕地紅線政策以及國土三調的調整推進，此前的光伏用地政策不再適用，行業一直等待新政策出臺，為項目推進提供支撐。2023年3月，自然資源部、國家林業和草原局辦公室、國家能源局綜合司印發《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》，明確了光伏用地、用林、用草等相關規則。

某開發人員表示，新的用地政策比“十三五”時期要更嚴格了，但有規則可依對于投資企業來說就可以適當的規避風險，否則受用地影響，很多項目是無法推進的，尤其是中東部以及西南部分林草、耕地較多的省份。

但實際上，由于光伏用地政策涉跨部門管理，在執行過程中，各省甚至各地區的光伏用地政策卻不盡相同。筆者了解到，受18億畝耕地紅線以及占補平衡缺口較大等影響，某西北省份部分區域暫停了地面光伏電站的實施，其中包括風光大基地項目。有知情人士透露，“主要是受林草政策的影響，甚至部分沙戈荒基地也暫停了推進”。

根據筆者獲得一份該省份大基地推進情況文件顯示，超過80%的項目存在項目推進滯后的風險，其中主要原因是受林草政策影響，項目場址需要重新調整優化，包括前期手續辦理滯后等。

根據《第三次全國國土調查主要數據公報》，全國現有耕地19.18億畝，相比“二調”，10年間我國耕地面積減少了1.13億畝，部分省份由于耕地缺口較大，對光伏用地產生了直接影響。有開發人士反饋稱，該省份某項目在2022年申報的時候土地性質還是荒地，到項目面臨開工的時候，為完成占補平衡考核指標，該地塊被調整成一般農田，地方政府要求按照6-7萬/畝全面積征收耕地占補平衡補償費。

除了上述問題之外，在光伏電站投資開發過程中，行業人士發現，國土三調數據與各地的林草部門系統數據并不一致，“相同的一個地塊，在不同部門的系統里分屬于各不相同的土地性質，目前這種情況前期開發的時候很常見”。

這一問題并不是個例，近日，山西省林業和草原局官網就“三調數據和林保數據不一致時應該參考哪個數據”進行回復，稱“三調”及年度國土變更調查新進林地，尚未納入林地保護利用規劃范圍的，由縣級林業行政主管部門根據現地調查結果確定。

實際上，在4月6日，自然資源部、國家林業和草原局聯合印發《關于以第三次全國國土調查成果為基礎明確林地管理邊界規范林地管理的通知》，明確以“三調”成果為統一底版，以國土空間規劃及“三區三線”劃定成果為依據，綜合考慮地類來源的合理性、合法性，科學合理明確林地管理邊界，規范林地管理。

但在執行過程中，行業發現，三調成果并沒有一個公開渠道發布，尤其是涉及到具體地塊的土地性質，“三調成果圖都只能偷偷瞄一眼，部分地塊的土地性質可能跟實際情況差別很大”。

也有行業人士反饋稱，為了滿足占補平衡以及耕地紅線的要求，“山頂上種水稻、籃球場上種水稻”都成了方案。

針對用地問題，今年5月25日，國家能源局發布《<關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案>案例解讀》第四、五章，就光伏用地稅費問題、土地性質等問題闡述了行業現狀。

上述文件指出，新能源項目土地供應與建設資格信息不對稱是項目落地難的重要原因。能源企業經申請批復（核準、備案）程序，獲得了項目建設資格，但受生態紅線、土地類型、地形地貌等限制無法獲取用地審批或用地面積不足，導致新能源項目建設資格獲批與土地供應的矛盾和不匹配時有發生，客觀上影響了新能源項目建設的落地效率，增加項目成本并延長開發周期。在各單位協同管理機制方面，自然資源管理部門加快推進國土空間規劃“一張圖”，以國土三調土地類型及其面積為基礎，建立覆蓋國家、省、地、縣四級國土調查數據庫的全國統一國土空間基礎信息平臺，推進政府部門之間的數據共享以及政府與社會之間的信息交互。

文件提出建議，將新能源項目的空間信息按規定納入國土空間規劃“一張圖”，有助于解決新能源開發的土地問題。

可以確定的是，隨著我國光伏電站裝機的快速增加，光伏用地正進入一個愈發緊張的形勢，如何拓展合理空間需求已經成為行業亟待解決的問題。正因如此，今年以來行業在探索分布式光伏+的需求逐步多樣化，海上光伏也在逐漸規?；鸩?，為光伏發展的新空間奠定基礎。但與此同時，如何合理規范常規光伏用地政策，保障土地合法合規以及合理的利用，開拓光伏用地的新空間，仍是當前亟待解決的問題，當下眾說紛紜的用地政策顯然無法提供支撐。

來源：光伏們